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基于統籌城鄉發展視角下的福建省新農村建設模式創新研究

時間:2013-04-15 15:24來源:未知 作者:江化開 點擊:
當前,中國經濟轉型進入一個新的階段,中央適時提出了建設社會主義新農村的重大戰略,將國人的目光重新引向農村。廣袤的農村,再次成為新一輪改革的聚焦點。建設社會主義新農村成為承載我國現代化進程中城鄉統籌發展、構建和諧社會、實現社會穩定的希望與夢

 

    當前,中國經濟轉型進入一個新的階段,中央適時提出了建設社會主義新農村的重大戰略,將國人的目光重新引向農村。廣袤的農村,再次成為新一輪改革的聚焦點。建設社會主義新農村成為承載我國現代化進程中城鄉統籌發展、構建和諧社會、實現社會穩定的希望與夢想。本研究以科學發展觀為指導,從統籌城鄉發展的角度,以實現城鄉生活“等值不同質”為價值取向,以社會主義新農村持續發展為目標,以模式創新為主線,借鑒城市建設、經營、管理的理念和方法,力爭建立一個多元化、市場化、社會化的新農村建設投資運營模式,使新農村建設獲得更有效的運營和管理。

一、問題提出

“十一五”期間,全省各地按照《關于扎實推進海峽西岸社會主義新農村建設的決定》(閩委發〔200611號)和《海峽西岸社會主義新農村建設五年規劃綱要》的要求,深入貫徹落實科學發展觀,堅持“多予少取放活”的方針,不斷加大對農業和農村的投入,擴大公共財政覆蓋農村的范圍,加快農村現代產業體系和公共服務體系建設,著力改善農村生產生活條件,協調推進農村經濟、政治、文化和社會建設,全省農業和農村經濟社會持續保持良好發展態勢,社會主義新農村建設扎實穩步推進。但是,福建省在新農村建設項目的設計、投資、建設、運營、管護等仍然存在一些亟待解決的問題,使得福建省的新農村建設存在較大的差距和不足,主要體現在建設基礎較差,農業和農村經濟發展后勁不足;層次較低,新農村的規劃、建設、運營滯后;特色較弱,與海西發展的要求不相適應。其深層次的原因有三一是運營主體缺位。在實踐中,新農村建設的運營主體往往缺位,大多數地區、大多數情況下農民和農村經濟組織無法或無力成為新農村建設的運營主體,常常使新農村建設項目達不到預期目標。二是建設模式和融資機制不適應。傳統的政府大包大攬的全額投資方式,首先割斷了建設項目與經濟效益之間的聯系,從而缺乏經濟效益目標,其次剝奪了基礎設施內部積累自我發展的權利,與之相應的無償提供和低價格政策,加重了對政府主導和財政供給能力的依賴。三是體制障礙。在政策制定上,往往對私人機構進入該領域采取歧視政策,在行政干預上,地方政府將新農村建設基本寄托在財政和信貸資金上,很少考慮在新農村建設中引入社會資本,形成建設主體多元化,以及在目前農村所大量存在的多元化供給現狀。

二、模式創新

統籌城鄉發展總的目標是打破城鄉分割體制,縮小城鄉差距,構建城鄉和諧社會,實現城鄉共同富裕。落到實處就是要實現城鄉居民“等值不同質”的生活。“等值不同質”不排斥城鎮化和農民市民化,而且更加有利于城鄉一體化的實現。“等值”,是指通過發展農村經濟,建設基礎設施,規劃土地村莊,發展社會事業,改善公共服務,完善治理結構,使農村居民也能享受到現代化生活的許多要素, 獲得與城市居民價值相近的生活質量。“不同質”,是指這種“等值化”的農村生活, 不是城市生活的簡單“翻版”和“同質化”,而是從各地的實際和傳統出發, 逐步形成一種現代化特征與各地農村特色兼備的生活方式。追求“等值不同質”是社會主義新農村建設現實的、長遠性的選擇。

為此,必須促進城鄉各要素之間的良性互動,引導城市資金、人才等流向農村,這一過程不能僅僅依靠政府的行政命令派發資源,更關鍵的在于調控杠桿的建立,在于激活民間力量、挖掘資源優勢、調動社會各界共同參與,在于發揮市場配置資源的功能,其根本在于引導方式方法的機制模式創新。根據新農村建設內容的性質不同,可將新農村建設內容劃分為四塊領域:基礎設施建設,教育、衛生、文化、社會保障,農業產業化經營,商品流通體系建設。各級政府可以根據當地實際,抓住特色優勢,在不同領域以產品、產業、項目為龍頭,在一定區域范圍內打包項目,并推介招商。項目運作劃分三個內容:融資、建設和運營,并按照各個建設內容性質的不同確立不同的建設、運營及融資模式(見表1)。

(一)以政府投入為杠桿,創新融資模式

在新農村建設主導性力量——政府和支持性力量——金融機構的基礎上,引入社會資本,彌補主體缺位和資金缺乏的問題。社會資本主要是指除了國家財政支農資金和金融機構信貸資金之外可投入新農村建設的各種資金,主要包括工商企業資本、社會中介組織機構資金、農民自籌資金及外資等。通過引入社會資本,將先進的現代經營管理理念導入到新農村建設中,從而使新農村建設各項目在各自經營主體的主導下,能夠獲得資金投資并進行有效管理,促進農村社會經濟的發展,提高農民的生活水平。根據不同的建設內容,可以靈活應用股份制、發行債券、引入風險投資或投資基金、發行彩票、資產證券化(ABS)、項目打包上市等方式。

1、股份制。積極推進股份制的方式,吸引社會資本參與新農村建設,特別是在基礎設施建設,教育、文化、衛生等公共服務領域。因為公共服務領域帶有一定的公益性,以政府相關部門作為主發起人,在政府政策的支持下,采取股份制方式,引入現代管理技術和先進的管理經驗,不僅可以解決資金難題,也可以提高項目總體的運營效率。此外,還需要保證社會資本有一個健全的退出機制,發展和完善資本市場,以方便投資者的投資能夠以合理的價格取得變現。比如農村沼氣工程,沼氣設施的投資可大大節約燃料支出、勞動力支出,沼液和沼渣還可提高農作物的產出,不僅有良好的生態效益,財務效益也很可觀。采取股份制,引入商業類社會資本,經營較大區域范圍內的沼氣項目,則可以建設大中型的沼氣工程,通過企業化運營,提供各類有償的服務,實現共贏。

2、發行債券。債券是吸引社會資本進入新農村建設領域的最簡便的方式,它不改變投資主體對已形成的建設和管理方式,能夠較快地將企業和個人擁有的資金轉化為投資。特別是一些投資期長、收益率低的公共服務項目,可通過地方政府發行債券的方式進行融資,解決資金問題。比如,對農村公路、農村電網、農村水利工程等長期性工程項目,可采取發債的方式,解決資金的難題,也讓社會資本能夠參與。

3、引入風險投資或投資基金。引入風險投資或投資基金,既可以實現農業產業與資本市場的結合,為企業發展提供資金支持,解決企業發展資金不足的問題,又可以為企業帶來好的經營、管理經驗及人才,輔助未上市公司上市,為證券市場輸送優質上市公司,同時也帶動區域經濟的發展。而對金融機構而言,則不失為一種既可以取得經濟效益,又可以支持新農村建設以取得社會效益的資金投向。比如對一些有地方特色的農業產業化龍頭企業,通過與資本市場的有效對接,引入先進的經營管理理念和方法,加強內部管理控制體系,不僅能夠擴大特色產品銷售范圍,增強企業贏利水平,同時,也能夠帶動當地更多的農戶一起致富,提高農戶的收入水平。此外,我們還可以在新農村建設的其他相關領域積極嘗試這種融資方式。

4、發行彩票。政府作為彩票的發行主體,所聚集的資金主要用于工程期長、見效慢、經濟效益低、社會效益和生態效益高的公益事業。政府可以考慮發行新農村的基礎設施、教育、衛生、文化等方面的彩票,向社會公眾募集專項資金,支持社會主義新農村建設,而且也可以擴大宣傳的力度,吸引更多人對新農村建設的關注。

5、資產證券化(簡稱ABS)。ABS是將某一目標項目的資產所產生的獨立的、可識別的未來收益(現金流量或應收賬款)作為抵押(金融擔保),據以在國際資本市場發行具有固定收益率的高檔債券來籌集資金的一種國際項目融資方式。新農村基礎設施建設應大膽探索推行ABS融資方式,緩解新農村建設資金不足的現狀。ABS融資方式因涉及環節少、風險分散、籌資成本低、融資證券化等優勢而成為國際金融市場上獨具特色的國際籌資方式,為大型工程項目籌措資金。我們可以嘗試用這種模式在國內推行ABS融資方式,由于其投資風險較低,可以調動投資者的熱情,又能為日益強大的機構投資者,如社保基金、退休養老基金、保險基金等提供良好的投資途徑,從而為新農村建設籌集大量的資金。

6、項目打包上市。在現代經濟中,資本市場的籌資功能越來越明顯,充分發揮資本市場的功能是解決新農村建設資金的一種有效方式。通過資產重組、股份改制的方式,可以將新農村中具有良好盈利前景的項目進行整體打包,然后選擇在境內或境外資本市場上市,為項目的建設和運營提供資金支持。

(二)明確政府角色定位,引入各種建設模式

對基礎設施建設,教育、衛生、文化、社會保障等帶有公共服務性質的項目,政府角色定位更多在制定優惠政策、財政補貼、監督管理方面,以政府投資作為主導發揮資金杠桿作用,鼓勵社會資本參與新農村建設的投資和建設。對農業產業化經營、商品流通體系建設等帶有商業性質的項目,政府角色定位為政策制定、監督管理,以社會資本作為主導,積極引入市場競爭體制,激發各社會主體參與建設。要大膽引入承包制、合伙制、股份制、BOTBT、項目代理制等建設模式。

1、承包制。農田基本建設,水利基礎設施建設,郵電通訊、廣播電視、信息網絡等信息化基礎設施建設等可以承包給以農民主體的合作組織,也可承包給城鎮中專業公司。村村通客車、垃圾處理設施、村莊綠化等生活性基礎設施也可以采取承包制。教育領域中,一些短平快的建設內容也可以采取承包制,引入市場化運作機制。例如農村勞動力轉移培訓“陽光工程”、農村實用技術培訓項目、農村“六大員”培訓等可以承包給職業技術學校或者培訓公司。衛生領域中,縣級醫療衛生機構、鄉鎮衛生院、村衛生所建設;文化領域中,如農民文化娛樂場所建設等,均可以運用承包制。

2、合伙制。合伙制操作簡單,且在農村生產經營過程中已積累了豐富的經驗,是農民參與新農村項目建設的有效模式。小型水庫、垃圾處理設施等,農產品規模化的種植養殖、運輸、營銷等, 農村醫療所、鄉村維修網絡建設、農村社區服務中心等項目不需要大量資金投入,經營的規模可大可小,具有一定的經濟回報,可以引導農民以合伙制的方式參與建設。

3、股份制。股份制是指以入股方式把分散的屬于不同人所有的生產要素集中起來,統一使用,合理經營,自負盈虧,按股分紅的一種經濟組織形式。農業產業化經營中龍頭企業的創辦,農村流通體系中較大型連鎖超市的建設,農村基礎設計中大型水庫、電站建設,農村醫療衛生體系中的鄉鎮衛生院的建設等都可以引入股份制。

4BOTBTBOT是政府或相關部門將一個基礎設施項目的特許權授予承包商,承包商在特許期內負責項目設計、融資、建設和運營,并通過收取使用費或服務費,回收成本、償還債務、賺取合理利潤,特許期結束后將項目所有權無償移交政府或相關部門。BOT模式適用于一些盈利性較強、能夠對使用收費的大項目,如水庫、小山塘、山地蓄水池山地水利工程項目等水利設施、沼氣集中供氣工程、自來水、垃圾處理,農村電網、通信等工程建設等都可以選定承包商進行建設、經營,到期后無償移交給政府或相關部門。目前,四川、山東、湖南等不少農村地區已把BTBOT模式應用到新農村建設項目中。

5、項目代理制。代理人代表被代理人對項目實施全過程或若干階段的組織、協調和監督工作。政府部門的職責是監督代理人做好建設管理工作。適用于新村建設規劃、住宅區建、大型的防洪防澇工程、水土流失等財務收益效果不明顯的基礎設施建設項目。政府則對項目進行監督。這有利于投資控制,減少建設管理費用支出,避免擠占挪用建設資金和減少招投標決策上的失誤。

(三)要引入市場經濟要素,進行項目化管理

新村建設中,要讓農村居民獲得與城市“等值不同質”的生活,可以大膽借鑒城市經營管理模式,采取項目化管理模式,通過市場要素激活農村資源。實現新農村建設項目化管理,要對一定區域內的新農村建設項目進行統籌規劃、統籌布局、統籌管理,體現項目的系列化和經濟性,使建設項目在條件許可的情況下實現可持續運營能力和贏利能力。生產和經營這些產品和服務的部門,則可以分別由公有公營、公有私營、私有經營和社區及使用者提供等四種不同體制的實體來經營。

1、公有公營。一些外部性強、收益不明顯的項目要由政府直接經營,如義務教育階段的學校、農村養老院、土地整理項目、農田保護項目、社會保險(醫療保險、養老保險)、社會救助體系等。可以成立一個由政府控制或控股的法人公司來擁有和經營該項目,并可發行公司股票或債券,以吸收民間資金,并引入民間監督機制。公營部門還可將部分運營和維修活動分包給私營部門,以提高效率和效益。

2、公有私營。大型的、使用費偏低、資金回報率較低的農村基礎設施項目,如農村排污、垃圾處理等設施也可以采取公有私營方式,政府給予適當的補貼。對于正外部性較弱的項目,如農村供水和小型水利設施等,可選擇特許經營模式,由政府將壟斷經營權授予某私營部門,讓它在政府的價格管制下負責該領域的營運和提供服務;對于正外部性較強的項目,如農村義務教育、社會保險和農業信息技術推廣等,可選用合同承包的模式,由政府出資將該項目中的一項或幾項承包給私營部門管理。

3、私有經營對于一部分具有較強競爭性和排他性、有收費機制和穩定的現金流入的建設項目,可以借鑒私人產品的運營模式。投資主體可以是國營企業,也可以是民營企業(包括外資企業等),通過公平公開的競爭,投資方自行決策、經營和管理,所享受的權益也理應歸投資方所有。當然,鑒于新農村建設所具有的特殊經濟屬性,政府應對整個運營過程進行監督控制,并給予適當的補貼或政策優惠。農業產業化經營主要是私有經營,農村醫療、通訊、農村運輸、農家店等服務也要鼓勵私人經營。

4、社區及使用者提供。由于部分農村建設項目直接為一定社區內的農民服務,牽涉大多數農民利益的,可以考慮推行“一事一議”經營模式,由社區內的農民承擔一部分經營管理費用。“一事一議”是指對村內農田水利建設、修建村級道路與橋梁等集體生產和公益事業所需資金或勞務,遵循群眾受益、民主決策、財務公開的原則,由村民大會民主討論決定,由村民委員會負責管理使用的農村公共產品投資管理模式。如農村掃盲活動、老年人文化娛樂項目、部分清潔活動等。

三、對策建議

為了推進該模式的應用實施,建議采取四項措施:

(一)完善新農村建設的融資制度和機制,拓寬資金來源。通過建立完善的法律和保險制度,吸引社會資本參與新農村建設,構建多元化的供給體系;完善市場準入和市場退出機制,創造多元化的融資模式,調動社會資本參與新農村建設的積極性和主動性,從而為新農村建設的融資、建設和運營提供有力保障。

(二)完善財政支持機制,提高資金使用效率。加強各級政府財政資金統籌使用,建立新農村建設財政投入資金基礎性管理制度、管理指導機制及追蹤問效制度。通過制定切實可行的新農村建設整體規劃和分年度資金投入預算,統籌平衡分配到新農村建設具體項目。在財政資金的杠桿作用下,通過改革和放寬社會資本準入限制、全面推行新農村建設項目投標招標制度、完善社會資本發展的法制環境、改善社會資本融資環境,吸引社會資本進入新農村建設領域。

(三)積極培育各種經濟實體,提高農民參與新農村建設的組織化程度。各種經濟實體是農民參與新農村建設的重要平臺和載體,可以聚集土地、資金、技術、信息等生產要素,并進行優化重組,實現集腋成裘、聚沙成塔的效果,能夠有效克服農民個體力量分散的瓶頸,提高農民建設、運營和管理新農村的實力。要培育農民專業合作經濟組織,大力扶持民營企業發展,壯大農業產業化龍頭企業。

(四)夯實農村基層組織,加強農村社區自我服務能力。要努力完善農村社區運行管理機制,建立農村社區服務體系;鼓勵發展壯大村級集體經濟,增強社區服務實力;加大培養力度,提高農村社區管理人員的素質和能力。

 

(本文為福建省社會科學規劃2009年項目2009B175的調研成果)

(責任編輯:特色研究會)
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